2024年11月15日
課題負(fù)責(zé)人：郭志剛 課題組成員：崔玉亮 周志強(qiáng) 陳曙光
在全球化、數(shù)字化浪潮的推動下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了新常態(tài)，面臨著經(jīng)濟(jì)下行壓力、人口老齡化等多重挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)不僅對經(jīng)濟(jì)增長模式提出了新的要求，也對財稅體制的適應(yīng)性和靈活性提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。周口市作為中國中部地區(qū)的一個典型城市，其財政收支情況和財源建設(shè)實踐具有一定代表性。通過深入分析其財政收入現(xiàn)狀、財源建設(shè)情況以及面臨困難，以期為夯實地方財源建設(shè)、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有益參考。
新一輪財稅體制改革下周口市財源建設(shè)的現(xiàn)實困境
近年來，周口市委、市政府堅持以項目建設(shè)為抓手，集中精力抓產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)基礎(chǔ)，為周口市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展開辟了良好前景，為加強(qiáng)財源建設(shè)、促進(jìn)財政收入增長夯實了基礎(chǔ)。但受自然條件和歷史條件影響，財力羸弱、負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)狀沒有得到根本性改變。
財政收支矛盾突出。從收入看，財政收入保持平穩(wěn)增長，2022年全市一般預(yù)算收入突破180億元大關(guān)，財政收入增幅躋身全省第一方陣。2023年實現(xiàn)歷史性突破，在總量上首次突破200億元大關(guān)。2024年上半年，財政收入保持平穩(wěn)增長態(tài)勢，增幅居全省前列。從支出看，一般公共預(yù)算支出保持了較高的支出強(qiáng)度，為全市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。2023年全市一般公共預(yù)算支出完成731.48億元，首次突破700億元大關(guān)，重點和民生支出保障較好。但同時隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力和支出增加，土地對財政增長的拉動作用明顯放緩，地方財力緊張，基層“三保”剛性支出壓力巨大，財政收支矛盾十分突出。
財政收入質(zhì)量不高。表面上，省直管縣一般公共預(yù)算收入數(shù)據(jù)顯示雖然增長，增收主要來源為地方稅種中的耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地用稅、非稅收入、國有資本經(jīng)營收入和國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、政府性住房基金等，但稅收只占財政收入比重60%左右，仍然低于全省增速。另外，受到房地產(chǎn)業(yè)萎縮、減稅降費及留抵退稅的影響，沖擊企業(yè)正常經(jīng)營和居民消費，經(jīng)營收入和稅基受挫導(dǎo)致稅收下降，再加上中央出臺各項鼓勵企業(yè)發(fā)展的財稅政策及地方招商引資政策稅收獎勵返還等，在地方財力減少情況下又?jǐn)U大了地方落實優(yōu)惠政策支出，雖有效提振了市場信心和激發(fā)了經(jīng)營主體活力，但對全市財政收入?yún)s造成了嚴(yán)重沖擊。在財政收入增長乏力、土地出讓收入銳減的同時，基層“三保”、到期債務(wù)還本付息等剛性支出增加，財政收支矛盾加大，財政保障能力面臨較大挑戰(zhàn)。
稅制結(jié)構(gòu)不合理。從稅種收入結(jié)構(gòu)看，周口市增值稅和所得稅等共享稅在地方稅收中占主導(dǎo)地位。主體稅種（包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅及城市維護(hù)建設(shè)稅）占比較高。主體稅種中增值稅通常被認(rèn)為是累退的，因此，間接稅占比較高容易造成整體稅制的累退性，不利于收入再分配職能的發(fā)揮，影響居民可支配收入及消費能力的提高。地方政府缺少穩(wěn)定的稅收收入，與其承擔(dān)的民生支出不匹配，可能導(dǎo)致地方財政收入與支出失衡，部分地方政府需要依賴中央轉(zhuǎn)移支付。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收及新業(yè)態(tài)征管滯后。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅速崛起，平臺經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)直播、數(shù)字營銷等新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。然而，由于一些新業(yè)態(tài)新模式在法律層面尚未明確定性，出現(xiàn)了一系列新的稅收難題，直接影響了收入分配的公平。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對傳統(tǒng)征管產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)，部分經(jīng)濟(jì)活動可能游離在征管之外。數(shù)字經(jīng)濟(jì)尤其是平臺經(jīng)濟(jì)的高度集中性，導(dǎo)致稅源分布更加不均衡，對于區(qū)域稅收和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)。在新業(yè)態(tài)稅收監(jiān)管、財稅制度調(diào)整等方面，稅收制度的跟進(jìn)存在滯后情況，直接影響了地方財政收入。
財源基礎(chǔ)相對薄弱。全市實體企業(yè)規(guī)模總體偏小，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對不合理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次不高，尚未形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)集群，缺乏優(yōu)質(zhì)稅源支撐。近年來，全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量不斷做大，但總體體量仍然偏小，原有的部分重點企業(yè)因多種原因造成企業(yè)經(jīng)營不善，稅源基礎(chǔ)不牢固。新興食品加工、紡織服裝、醫(yī)藥化工等支柱產(chǎn)業(yè)多屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，稅收實現(xiàn)能力有限。一批新興工業(yè)及港口物流項目尚未形成新的稅收增長點。周口市財政基本上是“吃飯”財政，出臺的招商引資優(yōu)惠政策十分有限，在一定程度上降低了對外來資本的吸引力。
新一輪財稅體制改革下加快區(qū)域財源建設(shè)的建議
加快財政體制改革步伐，保障地方財政穩(wěn)步運(yùn)轉(zhuǎn)。一是推進(jìn)省以下政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，適度增強(qiáng)省級財政事權(quán)和支出責(zé)任承擔(dān)比例。這需要進(jìn)一步明確省以下財政收入劃分范疇，依據(jù)各稅種稅基分布、收入規(guī)模和區(qū)域間均衡度等因素，制定地方各級政府收入劃分方案，并健全省以下財政管理制度，實現(xiàn)財力與事權(quán)的合理匹配。二是建議調(diào)整共享收入比例，建議將未納入省直管市區(qū)兩級共享收入分成比例提高，地方稅收分成增加30%，旨在調(diào)動財政困難地區(qū)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性，提高財政困難地區(qū)的可用財力。三是將加大轉(zhuǎn)移支付力度作為緩解地方財政壓力的重要手段。上級財政部門要充分考慮市縣實際情況，不斷增加均衡性、財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，幫助地方彌補(bǔ)收支缺口。此外，在稅收法規(guī)體系方面，健全稅收法規(guī)體系，明確稅收征管依據(jù)和主體，為稅收征管提供明確的法律依據(jù)。四是優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)，將消費稅改為央地共享稅，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)向消費環(huán)節(jié)征收。五是健全地方稅體系，加快稅費改革，構(gòu)建與地方事權(quán)相匹配的稅收制度體系，將城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，保障地方稅收收入充足，穩(wěn)定地方稅源。
優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。一是堅持過緊日子思想，嚴(yán)格控制一般性支出。嚴(yán)格落實黨政機(jī)關(guān)習(xí)慣過緊日子和厲行節(jié)約反對浪費有關(guān)要求，在確保基層“三保”的基礎(chǔ)上，硬化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，持續(xù)壓減非急需非剛性支出，必須支出也要從緊安排，嚴(yán)禁無預(yù)算或超預(yù)算支出。加強(qiáng)“三公”經(jīng)費管理，確保財政資金的合理分配和高效使用。二是強(qiáng)化資源統(tǒng)籌。用足用好政府專項債券、新增中央投資，撬動社會資本，加大對“三個一批”等財政建設(shè)重點項目的投入力度。加快財政支出進(jìn)度，結(jié)合留抵退稅、項目建設(shè)等需要，加強(qiáng)資金調(diào)度，穩(wěn)定庫款合理規(guī)模，確保重點工作順利推進(jìn)。盤活政府存量資金資產(chǎn)資源，加大存量資金盤活力度，把有限的財政資金用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會事業(yè)和民生保障上。三是加強(qiáng)項目和資產(chǎn)工程管理。嚴(yán)格按照批復(fù)的投資規(guī)模和內(nèi)容建設(shè)，不得隨意增減概算；嚴(yán)控新建政府投資項目，對在建項目進(jìn)行嚴(yán)格清理規(guī)范；強(qiáng)化項目的必要性、可行性和財政承受能力論證，優(yōu)化建設(shè)方案，從嚴(yán)控制重點項目支出；嚴(yán)禁將專項債券挪用于各類樓堂館所、形象工程、政績工程；四是強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)格落實地方政府債務(wù)管理規(guī)定。建立健全債務(wù)風(fēng)險責(zé)任追究機(jī)制，堅決遏制違法違規(guī)舉債融資行為。
深化以數(shù)治稅，提高稅收征管效能。一是為提高稅收征管效率，利用金稅五期建立的納稅人數(shù)字稅務(wù)賬戶，如法人稅費信息“一戶式”、自然人稅費信息“一人式”等形式的數(shù)字稅務(wù)賬戶，實現(xiàn)對不同稅種、不同類型納稅人的交易數(shù)據(jù)和第三方信息數(shù)據(jù)的自動化智能化歸集。充分發(fā)揮數(shù)字稅務(wù)賬戶在稅務(wù)部門與納稅主體之間的橋梁和紐帶作用。稅務(wù)部門依托大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)分析，建立以“信用+風(fēng)險”為基礎(chǔ)的稅務(wù)監(jiān)管新體系，全方位掌握納稅主體的各類涉稅數(shù)據(jù)。二是合理擴(kuò)大稅收征管的范圍，數(shù)字技術(shù)催生的數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)不斷增加，收益來源也更加豐富多樣。因此，要加強(qiáng)稅務(wù)部門對各類數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)字服務(wù)收益來源的有效監(jiān)管，加強(qiáng)對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式下新型創(chuàng)收形式的稅收征管。探索將大企業(yè)平臺融入大數(shù)據(jù)云平臺，從多個維度試點建立行業(yè)集團(tuán)涉稅信息庫，常態(tài)化掌握大企業(yè)涉稅需求和復(fù)雜涉稅事項。三是稅務(wù)部門要聚焦主責(zé)主業(yè)，以聚財生財為首要擔(dān)當(dāng)，以提升征管質(zhì)效為突破口，利用稅收大數(shù)據(jù)分析排查，切實堵漏增收。同時，增強(qiáng)風(fēng)險應(yīng)對能力，嚴(yán)厲打擊違法增收，把稅收流失點變?yōu)樨斦鲩L點。
加快支持中小企業(yè)發(fā)展，服務(wù)區(qū)域財源建設(shè)。在新一輪財稅體制改革的推動下，周口市的區(qū)域財源建設(shè)需要加快步伐，特別是對中小企業(yè)的支持顯得尤為關(guān)鍵。一是應(yīng)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅降費，減輕制造業(yè)等核心產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)，并通過完善增值稅抵扣鏈條，減少產(chǎn)業(yè)間抵扣差異，避免資源錯配。二是在企業(yè)所得稅方面，降低稅率，加大研發(fā)費用加計扣除力度，激活企業(yè)創(chuàng)新動力，并在成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)降低或免除技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅，加速成果轉(zhuǎn)化，促進(jìn)行業(yè)間知識與技術(shù)分享，共同推動產(chǎn)業(yè)升級。三是加大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融資減稅力度，通過稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)資本流入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的研發(fā)與生產(chǎn)領(lǐng)域，助力現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。四是依靠境內(nèi)沙潁河，加快中原出海新通道建設(shè)，大力發(fā)展臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)，打造新的經(jīng)濟(jì)引擎。以港口為中心發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)臨港工業(yè)、臨港物流業(yè)、臨港商貿(mào)業(yè)等協(xié)調(diào)發(fā)展，拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。五是加強(qiáng)信息互動，充分利用稅收數(shù)據(jù)資源，培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，全方位加強(qiáng)財源建設(shè)，把調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與穩(wěn)定財稅增長更加緊密地結(jié)合起來，加快形成多點支撐、多極發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。(主辦：周口市社科聯(lián) 周口日報社)
